面对新未保法 学校落地的路径在哪里?

  • 西北网
  • 2021-06-02 11:28:31
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■本期关注:落实未保法

访谈嘉宾

申素中国人民大学教育学院副院长,教育立法研究基地(教育部政法司与中国人民大学共建)主任

佟丽华北京青少年法律援助与研究中心主任

苑宁宁中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任

张善根上海政法学院副教授

6月1日起,新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称未保法)正式施行。自1991年未保法出台以来,我国未成年人保护工作和面临的形势发生了巨大变化,本次未保法是一次系统修订,对未成年人保护面临的新问题、复杂问题作出了明确具体规定,初步构建起了具有我国特色的未成年人保护体制机制。在这样的背景下,对未成年人学校保护也提出了新的要求。

作为落实未保法的重要举措,教育部《未成年人学校保护规定》(以下简称《规定》)也于6月1日正式颁布。

当前对完善学校保护制度、落实学校保护职责提出了哪些新要求?面对学生欺凌、防范侵等热点难点问题,学校落地的路径在哪里?记者就此采访了4位专家。

学校保护的职责更精准和丰富

记者:此次未保法是一次大修,对于学校保护提出了哪些新要求?有哪些亮点?

申素:学校在未成年人的成长和发展过程中发挥着不可替代的作用,新修订的未保法一大亮点是回应了校园欺凌、侵害和骚扰等侵害未成年学生权利的热点问题。另一个亮点是强化了学校的校园安全保护责任,要求学校建立安全管理制度,对未成年人进行安全教育,从保障校舍设施安全、保障集体活动安全、保障校车安全、制定紧急预案和组织演练等方面保护未成年人的人身安全。

张善根:此次未保法对学校提出了很多新要求,拓展了保护主体的范围,不仅包括幼儿园和学校,还扩展到婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构、校外培训机构、校外托管机构等。回应了社会关切,增加了学生欺凌、防范侵和骚扰、预防网络沉迷等条款,保护内容更全面。增强了可操作,对学校保护的要求更高,承载了未成年人保护的更多功能。

苑宁宁:我补充两点,第一,未保法对学校保护的理念进行了比较大的重塑,在界定学校未成年人保护职责方面更精准和丰满。所有的调整围绕学校保护的两个核心职责——育人和安全保障来展开。就育人而言,学校不仅要进行文化知识教育,还要提供满足其健康成长需要的其他教育,如生命教育、心理健康教育、劳动教育;强调保障未成年人休息、娱乐、锻炼的权利,避免加重学业负担;对保障重点未成年人如留守未成年人、困境未成年人、行为异常或学困难的学生的受教育权进行了明确规定。就社会各界关注的校园安全而言,未保法坚持校园安全风险零容忍,从建立校园安全管理制度、健全学生欺凌防控和处理机制、建立预防侵害骚扰工作制度等方面作出了明确要求。

第二,进一步厘清了家校双方的责任边界。未保法从正反两方面规定了父母或其他监护人的监护职责,并且为防治监护疏忽作了一系列针对要求。这些义务并不会因学生在家庭还是学校而改变。拿防溺水来说,第十八条明确未成年人的父母或者其他监护人应“提高户外安全保护意识,避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故”,换言之,在防溺水上,父母承担主要责任,学校更多的是提醒、教育义务。监护职责的细化,避免了家校合作中因职责不清而引发矛盾。

明确学生欺凌的法律依据,处置校园侵有新制度

记者:未保法对学校防治学生欺凌提出了哪些新要求?学校如何强化落实?

苑宁宁:未保法对学生欺凌的定义与我们的传统理解存在差异——不强调反复和持续,只要满足“蓄意或恶意”“通过肢体、语言、网络等手段”“对另一方造成人身伤害、财产损失或者精神损害”三个条件,都属于学生欺凌,为实践中界定和认定学生欺凌提供了明确的法律依据;对如何认定学生欺凌提出了一个新要求——通知双方父母参与认定和处理,换言之,要给予其充分陈述理由的权利;对严重的欺凌行为,学校不得隐瞒,要及时报告,“什么是严重的欺凌行为”不应做扩大解释,是不是重伤或死亡才需报告?这不是法律的本意。根据实践中掌握的情况来看,只要构成轻微伤以上、达到违法程度,双方父母没有及时取得和解与谅解,就算严重欺凌行为。

中华人民共和国预防未成年人犯罪法》规定学校“应当严格排查并及时消除可能导致学生欺凌行为的各种隐患”。学生欺凌一般都有发展的过程,被欺凌方往往有某些特质,学校要建立定期排查制度,建立预防和处置学生欺凌的内部规章,充分听取各方意见。

佟丽华:《规定》就落实未保法提出了很多具体要求,特别是把学生欺凌和侵防治作为两个重点单独提出来,体现了对这两个问题的鲜明态度。坦率地说,学校实践中面临几个重要问题:到底什么才算是学生欺凌?教职员工和学生在防治学生欺凌过程中应该扮演什么角色?遇到相关问题该怎么做?这些问题在中小学校中的认识还远远不够,未保法不仅提出学校要建立学生欺凌防控工作制度,还要求对教职员工、学生开展教育和培训,这些基础工作非常必要。

解决学生欺凌问题是家庭、学校、社会共同努力的结果。《规定》提出学校要成立学生欺凌治理组织,旨在建立一套多方参与治理的机制,既有学校代表,法律顾问等专业代表,也有家长、学生代表参与,共同推进学生欺凌问题的解决。

张善根:学校在防治学生欺凌中的责任是全方位的,包括防治欺凌制度建设、预防欺凌教育、建立预防机制、欺凌关注、欺凌制止、欺凌处置等。在实践中,学校应当把承担的责任细化为可操作的制度,并通过建立校园欺凌防治机制,增强专门队伍建设和能力培养,强化监督机制等方式落实责任。

记者:预防侵也是未保法一大亮点,学校如何建立和完善相关制度?

佟丽华:未保法就预防和处置侵未成年人案件增加了一些新的具体制度,比如规定学校、幼儿园应当建立预防侵害、骚扰未成年人工作制度;发现类似案件后要向公安机关、教育行政部门报告;要对未成年人开展适合其年龄的教育,提高未成年人防范侵害、骚扰的自我保护意识和能力;对遭受侵害、骚扰的未成年人,应当及时采取相应的保护措施。

社会高度关注校园侵问题,但从校内的角度看,有些教育工作者和教育行政部门管理人员对这个问题仍采取回避态度。我想强调的是,校园总体是安全的,绝大多数老师是好的,但校园中确实有个别的害群之马,损害了学生的权益,破坏了学校声誉。从这个角度来说,校园侵问题不能回避,必须正视。

《规定》明确提出,制止教职员工与学生发生恋爱关系、关系。教职员工对学生有教育和管理的职权,双方不是普通的等关系,明确禁止双方谈恋爱,禁止教职员工利用自己的优势地位对学生进行侵和骚扰,非常必要和及时。

把休息娱乐的权利还给学生

记者:未保法体现了为学生减负的倾向,您怎么看这个现象?

佟丽华:未保法在“学校保护”和“家庭保护”中都强调保障未成年人休息、娱乐和体育锻炼的时间,这是未保法一个新的、重要的规定,反映了未成年群体的心声。未保法修订草案在向社会征求意见的过程中,大致有5万多人提出意见,其中约2万人是未成年人,这是他们最集中的意见,未保法就此专门进行了规定。教育部的《规定》则更为细致。对学生来说,学不是唯一,健康的身心更重要,这是未保法的一大亮点,对学校来说也应成为重点。

申素:当前,家长对孩子的教育投入呈现出一种内卷状态,孩子被迫参加各种校外培训,学负担重。未保法对此也作出回应,从家庭和学校两个层面保障未成年人休息权。未保法规定未成年人享有发展权,休息权是保护发展权的前提,过度的学压力有时适得其反,让未成年人劳逸结合,不仅能促进未成年人身心健康发展,也能促进学业进步。学校应合理安排学生的学时间,科学布置课后作业,引导家长形成科学的教育观,将休息娱乐的权利还给孩子。

苑宁宁:未保法规定校外培训机构等应当参照“学校保护”一章的有关规定做好未成年人保护工作。这也是对当前校外培训乱象丛生、贩卖焦虑、变相剥夺孩子休息权利的一种回应与治理。根据未保法,校外培训机构同样应当与未成年学生的父母配合,合理安排学生的学时间,保障其休息、娱乐和体育锻炼的时间,特别是不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期,组织义务教育阶段的未成年学生集体补课,加重其学负担。这就意味着,校外培训机构的定位主要是课后的补充辅导,而不是利用本该休息的节假日给孩子进行大规模课堂教育。

记者:《未成年人学校保护规定》在征求意见时,在多方面引发热烈讨论,您怎么看待这些热议?将对引导学校补齐学校保护短板起到什么作用?

申素:在社会变迁中,未成年学生的权利内容会有新的内容指向和发展要求,以最大程度落实“最有利于未成年人原则”。在新的时代背景下,出现了学生隐私、网络保护、校园欺凌、侵害、师生恋等社会热点问题,《规定》系统回应了这些问题,由此引发了热议。

未保法“学校保护”的部分规定得比较原则,《规定》是细化与落实,为学校保护未成年人权益提供了具体、可操作的规程依据。如关于保障未成年人的休息权利,《规定》将未保法的内容进一步具化,要求学校不得要求学生提前到校,不得限制学生课间出教室活动,不以集体补课等形式侵占学生休息时间,学校要指导和监督教师科学适度布置家庭作业,还要加强与家长的沟通,共同培养学生良好作息惯。但也要注意,学校保护仅是未保法涉及的六大保护之一,政府、学校、家庭和整个社会形成合力,才能取得良好效果。

校内保护机制需完善,同时要给学校支持

记者:未保法在学校落地的难点和路径分别是什么?

佟丽华:一方面,教育行政部门和学校缺乏专门人员、专业人员对未保法的贯彻落实负责。未成年人学校保护是一项复杂工程,学校需要有专业的人来做这项工作,教育行政部门也需要有专人推动培训、评估、处理一些复杂案件。

另一方面,缺乏社会力量给予支持。学校的管理人员专业在教学,尤其是欺凌、侵案件发生后,很多校长和学校管理人员没有经验,不知道怎么处理。我一直呼吁至少在每个市要有一家配合学校处理学生保护、犯罪预防、矛盾化解的社会公益机构。换句话说,不能只给学校提要求,出了事情批评学校,而要给学校提供支持,赋能学校,让学校有能力更好地处理类似问题。

苑宁宁:未保法提出“学校应当建立未成年学生保护工作制度”,我认为首先应建立校内专人专门工作机制,校长是学生保护的第一负责人,指定一名校领导直接负责学生保护工作,并明确具体的工作机构开展保护工作。有条件的学校可以整合欺凌防治、纪律处分等组织机构、工作机制,组建学生保护委员会,统筹负责学生权益保护及相关制度建设。其次要建立校外支持工作机制,通过政府购买服务,为学校提供法律咨询、心理辅导等专业服务,加强与检察院、公安、民政等部门的联系,探索校外专业力量入校,增强学校学生保护工作的深度和厚度。

其实最大的难点还是观念。学校在实施教育的过程中,面对的是独立的个体,从未成年人保护的角度来看,学生是一个完整的人,法律赋予学生很多权利,未保法也提出“保护与教育相结合”,在教育的过程中如何保障未成年人的权益,尊重他们的人格尊严,校长和教师还需要进一步转变观念。

张善根:从法律制度落到学校的具体行动,难点主要有以下几个层面:第一,当前教育的功利化倾向与未成年人保护存在冲突。第二,未保法对学校保护提出了更高的标准,把这些落实到位,还需要较长过程。第三,家校关系中往往不以未成年人利益为考量,容易造成未成年人保护法律被悬置。

未保法在学校保护的落地,要秉持最有利于未成年人的原则,进一步营造未成年人友好型的教育生态。学校应进一步建立和完善各种保护机制和制度,建立专门的未成年人保护队伍,对教职员工进行培训,提高他们保护未成年人的意识和观念。

作者:本报记者 王家源

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